吉林市中级人民法院
2015年度司法审查报告
2015年对于行政审判来说,是有着特殊意义的一年,作为新《行政诉讼法》施行的第一年,政府和法院都面临着新的挑战。为进一步促进依法行政,有效化解行政争议,切实保障行政相对人的合法权益,继续保持行政审判与行政执法的良性互动,我院对全市行政机关涉诉行政案件反映出的行政执法工作存在的问题进行了梳理和分析,提出进一步规范行政执法工作的建议,希望能够为推进政府依法行政,加快法治政府建设尽绵薄之力。
一、2015年全市行政机关涉诉行政案件的基本情况
2015年,全市法院共受理一审行政案件491件,审结422件;受理二审行政案件129件,审结116件。受理行政非诉执行审查案件647件,审结590件。案件涉及城乡建设、国土资源、社会保障、安全生产、公安、规划、工商、卫生等多个行政管理领域,涉诉行政机关包括市(县、区)人民政府及相关职能部门以及法律、法规授权的组织。从行政行为类型来看,涉及行政征收、行政处罚、行政许可、行政裁决、行政强制、行政登记、行政确认、信息公开等多个类型。
2015年,全市行政机关(包括法律、法规授权的组织)涉诉行政案件中,被判决撤销、确认违法、确认无效的66件,行政机关败诉率为17.2%。与前三年相比,行政机关败诉率呈上升趋势。
二、行政机关败诉率及败诉案件原因分析
随着法治政府建设的推进,全市行政机关在依法行政意识、执法水平以及应诉能力方面均有了较大程度的提高。但是从行政审判实践来看,个别行政机关在行政执法中仍存在一些不容忽视的问题,还需进一步改进和提高。通过对涉诉行政案件的调研、统计分析,行政机关败诉原因主要有以下几个方面:
(一)认定事实不清,证据不足。此类案件共22件,占全部败诉案件的33.3%。主要表现在:1.认定事实的主要证据不足,草率作出行政决定。如王某起诉安全监督行政处罚一案中,安全生产监督部门仅凭事故人挂车登记所有权人为王某所在公司,就对该公司进行处罚,不符合《中国人民共和国安全生产法》关于生产经营单位对从业人员的安全生产教育责任相关规定,不能证明该公司对事故人有安全教育管理责任,属认定事实主要证据不足;2.在证据的收集和认定上存在瑕疵,导致作出行政行为的主要证据不足。如永吉县人民政府在数起林权争议案件中,虽对争议现场进行了实地踏查,但向法庭提举的踏查图均无相应的踏查笔录及争议双方签字确认,导致该踏查图纸不被案件其他当事人及法院认可;3.怠于履行举证责任,未按照最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》的要求提交证据。如在收到起诉状副本之日起十五日内不提供证据,提交证据时已超过举证期限。有些案件被诉机关为政府,而实际作出行政行为的机关为政府下属部门,政府在收到举证通知后,将案件交予实际承办部门处理,在应诉责任的转交过程中往往就超出了15日的举证期限,希望行政机关在接到举证通知后,及时组织应诉工作,在举证期限内提交答辩状及证据材料。在这一点上,永吉县人民政府工作较为到位,虽然应诉案件较多,但举证及时,材料形式规范,为法院办案工作提供了便利。
(二)适用法律错误。此类案件共5件,占全部败诉案件的7.6%。具体表现为:1.下位法的规定不明确时,自行对其进行理解,并未依照上位法规定理解,导致败诉。如于某诉吉林市社会保险事业管理局社会保险养老金给付纠纷一案,原、被告对批准退休时间起算点有理解分歧,法院经审查认为,对地方规章中的语句有不同解释时,应当按照与上位法规定相一致的语义理解和执行,被告主张起算点应为批准退休的经办时间没有法律依据,故判决被告为原告补发23个月的养老金;2.行政行为缺乏法律依据,或者行政行为与其引用的法律法规不符,如田某诉永吉县人力资源和社会保障局行政处理决定一案,被告因田某未参加考试,作出了对其解除聘用合同,按自动辞职处理的决定,被告所提举的法律依据中并未有此项规定,故法院认定该处理决定没有法律依据;3.引用的法律规范或条款与案件实际情况不相符。如刘某诉吉林市国土资源局土地登记纠纷一案,刘某于1999年属于乡(镇)村农业户居民,其宅基地面积最高标准为330平方米,而被告按照城市郊区、市区所辖乡和建制镇规划区、工矿区农业户的居民宅基地标准即270平方米为刘某进行确权发证,属于适用法律错误。
(三)程序违法。此类案件共15件,占全部败诉案件的22.7%。程序违法是指作出行政行为时违反了法律规定的步骤、顺序、方式和时限等要求,主要表现为:1.程序颠倒。如赵某起诉治安行政处罚一案,公安机关在向赵某送达处罚决定之后,才调取了作为主要依据的询问笔录,明显属于程序违法;2.未履行告知权利和听取陈述、申辩程序。如夏某诉桦甸市人民政府征收补偿案件中,在被告向原告送达的评估分户报告及估价结果明细中未告知当事人复核权利,导致程序违法。
(四)不履法定职责。此类案件共8件,占全部败诉案件的12.1%。此类案件于2015年显著增加,涉及多个地方的政府及其部门,这种情况一定程度上反映出公民维权意识的增强,同时也对行政机关的工作提出了要求,对于当事人的申请,应当给予答复或履行职责的,一定要及时做出处理。
(五)超越职权。此类案件共5件,占全部败诉案件的7.6%。部分行政机关在作出行政行为时,超出了法律法规授权的范围,故而败诉。如蛟河市一批出租汽车有限公司诉蛟河市运输管理所行政处罚案件,经审查,行政处罚内容虽然合法,但在处罚决定中要求原告解除合同、续签合同、返还费用等内容超出了行政职权范畴,故而被撤销。行政机关在作出行政行为时,一定要对行政行为内容进行严格把握,使行政行为在法律法规授权范围内运行。
(六)明显不当的。此类案件1件,占全部败诉案件的1.5%。依据新《行政诉讼法》,对于明显不当的行政行为,人民法院可以判决撤销或者部分撤销,并可以判决被告重新作出行政行为,这是行政诉讼中法律赋予法院的新的权力。如徐某起诉治安行政处罚一案,徐某虽对周某实施了殴打行为,但该行为是为了制止周某对他人的不法侵害,该殴打行为社会危害程度显著轻微,故被诉公安机关的行政处罚幅度明显不当。
此外,个别行政机关存在机械分割内部职能,人民群众向其内部某个部门提出申请,因负责处理的部门没有收到,就视其没有提出申请,因此怠于履行行政职责;个别行政机关不能正确处理依法行政与服务群众之间的关系,存在机械地理解法律条文和上级文件,漠视人民群众利益诉求的问题;个别案件也存在行政机关超越职权或滥用职权,引发行政相对人激烈上访的问题。
其余案件中,虽然行政行为被判决撤销或确认无效,但该行为是由相对人提供虚假证明或虚假申报,在形式审查中无法进行鉴别,或者行政行为依法院生效判决撤销。这类案件虽然属于行政机关败诉案件,但因败诉而产生的责任不应完全归责于行政机关。
三、行政机关在执法及应诉中存在的其他问题
(一)在征收案件中,存在征收项目审批手续不全、违规操作等问题。立项审批,是确定征收项目的首要环节,但由于立法规定较为粗疏,实践中征收部门对此环节往往不够重视。从诉讼案件来看,征收部门提供的立项审批文件均不符合要求,全市法院考虑到政府项目建设和地方经济发展,对此环节均未严格审查。新《行政诉讼法》实施后,随着级别管辖的提高,本市的征收项目可能要面临省法院乃至最高法院的严格审查,希望政府相关部门重视立项审批问题,按照建设法治政府的要求,做好相关工作。
(二)对信息公开缺乏足够重视和有效应对措施,致使部分项目的征收(拆迁)工作陷入被动局面。随着公民维权意识的提高,被征收人诉讼请求的范围呈逐步扩展趋势,从补偿决定、征收决定、拆迁裁决一直追溯到用地许可、规划许可、拆迁许可乃至立项审批,甚至单独就征收程序的信息公开提起诉讼。目前,本市政府相关部门对信息公开还缺乏足够的重视,对公民申请信息公开对政府工作造成的冲击还缺乏有效的防范和应对措施。当事人通过申请信息公开后对征收项目的相关许可提起诉讼,以釜底抽薪的方式使征收工作无法正常进行,其破坏力相当严重,亟需引起重视。
(三)行政机关出庭人员应诉准备工作不充分,影响行政纠纷的处理。长期以来,出庭人员不具备完全诉讼权限,而具有完全诉讼权限的行政机关负责人或相应的工作人员不出庭,一直是困扰行政审判的难题。一些行政机关委托律师包打官司,既说不清事情的来龙去脉,又没有协调和调解权限,一些行政机关委托的工作人员出庭后,因不是具体经办人员,对庭审调查中提出的问题不清楚,无法回答。审判人员不得不在庭审后找行政机关了解情况,做协调和调解工作,使行政审判的庭审效率和庭审效果均受到不同程度的影响。行政机关负责人或相应的工作人员不出庭,不仅无法满足人民群众告官要见官的需求,而且影响行政纠纷的处理,导致行政纠纷难以化解。
(四)行政案件引发的信访问题化解难度极大,亟需从源头上采取有效预防和治理措施。行政纠纷成因复杂,往往既有土地、林地界限不清,产权不明晰等历史因素,也有行政机关自由裁量权行使不当,程序不公正造成的现实利益冲突,因而化解难度极大。由行政案件引发的信访问题与刑事或民事纠纷产生的信访问题有较大区别,甚至有些行政案件在法院立案前,当事人就已在政府信访多年。法院通过合法性审查维持行政机关的决定,并不能掩盖因自由裁量权行使不当造成的利益失衡。现行法律规范设定的有限补偿、有限赔偿制度,亦无法使当事人受损的权益得到充分受偿。行政纠纷反映的是社会转型时期复杂的官民冲突,诉讼程序并不能实现行政纠纷的完全化解,还需要建立和健全多元纠纷化解机制。当然,更重要的是从源头上采取有效的预防措施,提高依法行政水平,尽量减少行政权力在维护公共利益时对个体权益的侵害,把矛盾纠纷化解在萌芽状态,防止矛盾激化,这才是治本之策。
四、对2016年政府行政执法及应诉工作的建议
结合涉诉行政案件反映出的问题,为促进我市行政机关依法行政,推进城市建设和经济发展,维护公民的合法权益,构成司法行政良性互动机制,提出如下建议:
(一)以维护公民合法权益为出发点,提升依法行政自觉性。各级行政机关应把维护最广大人民群众的根本利益作为政府工作的出发点,及时回应人民群众的新期待,切实增强建设法治政府的使命感、紧迫感和责任感,不断提高依法行政的自觉性,做到依据法定职责、按照法定程序管理经济社会事务,注重从源头上预防和减少行政争议的发生。同时,针对行政执法中带有普遍性的突出问题,建立健全行政执法责任制和评价考核制度,形成规范决策、依法执法和有效监督的良性执法体系。加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。近年来,行政执法总体上虽然有了很大改善,但执法不规范,程序不严谨等问题依然不同程度地存在。在中央大力倡导依法治国的背景下,严格依法办事、推进行政执法规范化,应当成为摆在各级行政机关面前的一项艰巨而复杂的任务。行政执法机关应当进一步强化程序意识,加强程序制度建设,细化执法流程,明确执法环节和步骤,保障程序公正。在处理违法行为时,手段和措施要适当适度,避免或者减少对当事人合法权益的损害。通过加强执法规范化建设,提升行政执法的质量和效果,不断增强政府公信力。
(二)在法律法规框架内,更加注重维护弱势群体利益。在建设法治政府的时代背景下,行政机关更应提高法律意识和服务理念,依法维护行政相对人,尤其是弱势群体的合法权益,尽量避免因机械执法给行政相对人造成不必要的困扰和损害,更好的维护社会稳定。建议行政机关高度重视和妥善处理涉及房屋征收、工伤认定、社会保险待遇、林权保护等民生类行政争议,充分考虑并最大限度保护人民群众的合法权益。在行使自由裁量权时,应适当向弱势群体倾斜。对规范性文件的用语理解不一致的,应作出有利于弱势群体的解释。尤其是房屋征收工作中,要严格按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定,进一步提高国有土地上房屋征收补偿工作的执法能力与水平,既要保障重点工程顺利推进,又要切实维护被征收人的合法权益。
(三)继续推进信息公开,提高行政工作的透明度。随着政府信息公开工作的逐年推进,信息公开的概念已经深入人心,公民也更加注重这方面政府工作的规范化。2015年仍有少量政府信息公开案件,因相关部门的不重视、不答复,导致政府败诉,建议政府法制部门加强对信息公开工作的指导,督促各部门完善政府信息公开工作机制,加强对信息公开工作人员的培训,增强法制意识和专业水平。在受理信息公开申请时,要加强对申请人的指导,明确申请公开的事项;在审查申请时,要根据申请公开的事项逐项进行审查,并在法定期限内作出答复。尤其要做好房屋征收工作中的信息公开,提高行政征收工作的透明度,发改、规划、国土、城建等相关部门应积极主动地推进房屋征收工作的信息公开,尽量避免因被动公开信息而延长行政相对人的起诉期限,影响征收工作和项目建设的进度。
(四)重视行政案件庭审过程,提高行政机关应诉能力。在新《行政诉讼法》的规定中,行政机关负责人出庭应变为常态,而我市对负责人出庭问题依旧不甚重视。对于本辖区内有重大影响的案件、有重大信访风险的案件、群体性纠纷案件以及人民法院认为行政机关负责人应当出庭的其他案件,行政机关负责人应当出庭应诉。对于其他案件,行政机关可根据案件性质和工作安排确定出庭人员,但至少应保证本单位有一名参与作出行政行为的工作人员出庭应诉,不得单独委托律师出庭应诉。出庭人员应对案件情况做好详细工作,能够回答法官当庭提出的问题,并提供法官需要参阅的文件原本。2015年仍有行政机关在出庭时,出庭人员对法官的提问以不是具体经办人员为由无法回答,致使庭审效果不佳。在可协调处理的案件中,出庭人员没有调解权限,使得当庭调解无法进行。
新《行政诉讼法》实施以来,各级政府和法院均度过了一段适应期,在此期间迎接了种种挑战。2016年,随着对新法的逐渐适应,政府机关行政执法水平及应诉能力的逐年上升,全市法院必将开启行政审判工作新局面。
二〇一六年二月二十日
发布人: 管理员
来源: 本站原创
发布时间: 2018-09-13 10:24:04
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