吉林市中级人民法院
2017年度行政案件司法审查报告
依法治国是党领导人民治理国家的基本方式。习近平主席在十九大报告中进一步确立了全面依法治国的重要地位,推进依法行政,建设法治政府是全面依法治国的重点和关键。为进一步促进依法行政,有效化解行政争议,切实保障行政相对人的合法权益,继续保持行政审判与行政执法的良性互动,我院对全市行政机关涉诉行政案件反映出的行政执法工作存在的问题进行了梳理和分析,并结合行政审判工作实际,对新形势下如何促进依法行政提出了一些意见和建议,希望能够为推进政府依法行政,加快法治吉林建设尽绵薄之力。
一、2017年全市行政机关涉诉行政案件的基本情况
2017年,全市法院共受理行政案件1820件,审结1814件。其中一审诉讼案件收案497件,结案492件;二审诉讼案件收案209件,结案209件;行政非诉执行案件收案1086件,结案1085件。案件涉及城乡建设、国土资源、社会保障、安全生产、公安、规划、工商、卫生等多个行政管理领域,涉诉行政机关包括吉林市人民政府和所辖县、市、区、乡镇人民政府及相关职能部门和法律、法规授权的组织。从行政行为类型来看,涉及行政征收、行政处罚、行政许可、行政裁决、行政强制、行政登记、行政确认、信息公开等多个类型。
2017年,全市行政机关(包括法律、法规授权的组织)涉诉行政诉讼案件中,被判决撤销、确认违法的81件,行政机关败诉率为11.28%。与去年相比,行政机关败诉率呈上升趋势。
二、行政机关败诉率及败诉案件原因分析
随着法治政府建设的推进,全市行政机关在依法行政意识、执法水平以及应诉能力方面均有了较大程度的提高。但是从行政审判实践来看,个别行政机关在行政执法中仍存在一些不容忽视的问题,还需进一步改进和提高。通过对涉诉行政案件的调研、统计分析,行政机关败诉原因主要有以下几个方面:
(一)主要证据不足。此类案件共33件,占全部败诉案件的40.7%,为行政机关败诉的主要原因。主要表现在:1.认定事实的主要证据不足,作出行政决定的依据不充分。原告党某主张在其被征收的房屋处经营两个企业,即某公司和某修理厂,原告提供了相应的两份营业执照,修理厂的营业执照注明的经营场所为吉林省吉林市桦甸市永吉街沿江委62-1,现不能排除该营业场所就是在党某被征收的房屋处,某市人民政府在作出征收补偿决定时对此未予查清,此问题可能对原告党某胜的合法权益产生影响,故某市人民政府对党某作出的征收补偿决定属于认定事实不清,主要证据不足。故我院撤销了某市人民政府作出《关于对党某房屋征收补偿决定》。2.某社诉某市人民政府林权处理决定一案。争议的面积5.4公顷地块位于第三人林权证确定的经营范围内,但在该林权证范围内存在多处属于其他单位所有的地块。1990进行地块确认时,也确认了原告集体所有的两块土地63.8公顷在第三人林权证范围内。现原告主张争议的5.4公顷林地包含在归其所有的63.8公顷土地当中,而被告及第三人主张争议地块不在属于原告的63.8公顷耕地当中。就此问题,某市人民政府及林业部门应对争议地块进行现场勘测,比照为第三人核发林权证前的地块认定书中注明的原告两块耕地的边框四至情况,测量出争议地块是否在该63.8公顷范围内,以此确定争议地块权属,方具有说服力。第三人的林权证能够证明在该证范围内除了属于其他单位所有的土地外,都属第三人经营的国有林地范围,但本案的关键问题是争议的5.4公顷是否在原告所有的63.8公顷当中,那么第三人的林权证显然不能证明此问题。至于卫星林相图,是国家林业部门基于林业管理需要而拍摄,对于权属争议来说,林相图可以作为参考,需结合其他证据方能作为确权的根据,在本案中,林相图无法证明争议地块的权属,需结合实地测量情况确定。综上,被告某市人民政府未经实地勘测,仅以第三人的林权证、林相图及地块确认书就认定争议地块不在属于原告所有的63.8公顷土地当中,并作出决定确定争议地块归国家所有,属于主要证据不足,故该《处理决定》应予撤销。
(二)适用法律、法规错误。此类案件共8件,占全部败诉案件的9.8%。具体表现为:1.下位法的规定不明确时,并未依照上位法规定理解,而是自行对下位法进行理解,导致因适用法律错误而败诉;2.行政行为缺乏法律依据,或者行政行为与其引用的法律法规不符。例如:马某诉某局行政赔偿一案。一、某局连续扣押上诉人马某贮藏的动物产品近四个月,且在解除查封、扣押前又作出行政处罚事先告知书,决定予以没收、销毁,可以认定该批动物产品一直在某局的控制之下。该批动物产品属于生鲜食品,应及时予以处理,距某局初次扣押近两年后该批动物产品因变质被销毁,某局对此负有责任。二、该批动物产品系上诉人马某的财产,虽上诉人马某贮藏依法应当检疫而未经动物卫生监督机构检疫的动物产品,违反了《中华人民共和国动物防疫法》的规定,但某局作出的磐牧罚[2014]01号行政处罚决定书,因适用法律错误被人民法院判决撤销后,两上诉人未作出新的行政处罚决定,故某局对上诉人马某的财产应予返还。三、现该批动物产品已经灭失,根据《中华人民共和国国家赔偿法》应当返还的财产灭失的,给予相应的赔偿金的规定,某局应赔偿马某经济损失。因某局委托价格认证中心作出货值价格为510,651.80元的鉴定,并以此作为行政处罚依据,故本院据此确定某局赔偿经济损失的数额。3.引用的法律规范或条款与案件实际情况不相符。例如:李某诉某局房屋登记一案。李某的涉案房屋产权证上登记的建筑面积为43平方米,而经吉林市房地产测绘中心对涉案房屋套内面积进行测绘,认定套内面积为59.79平方米。因涉案房屋登记的面积确有错误,作为房屋产权登记的主管机关市房产局应当予以更正,故市房产局作出《不予登记决定书》违法。
(三)违反法定程序。此类案件共8件,占全部败诉案件的9.8%。程序违法是指作出行政行为时违反了法律规定的步骤、顺序、方式和时限等要求。例如:韩某诉某局公安行政处罚一案。(一)《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十四条规定:公安机关作出治安管理处罚决定前,应当告知违反治安管理行为人作出治安管理处罚的事实、理由及依据,并告知违反治安管理行为人依法享有的权利。违反治安管理行为人有权陈述和申辩。公安机关必须充分听取违反治安管理行为人的意见,对违反治安管理行为人提出的事实、理由和证据,应当进行复核;违反治安管理行为人提出的事实、理由或者证据成立的,公安机关应当采纳。公安机关不得因违反治安管理行为人的陈述、申辩而加重处罚。2016年12月19日14时许,某公安局在告知韩某拟作出行政处罚决定的内容时,韩某明确表示要申辩,但某局没有再次询问韩某,没有充分听取韩某的申辩意见,遂于当日即对韩某作出行政处罚决定。某局的行为明显违反《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十四条的规定,属于程序严重违法。(二)根据《公安机关办理行政案件程序规定》第八十一条的规定,对经审查作为证据使用的鉴定意见,公安机关应当在收到鉴定意见之日起五日内将鉴定意见复印件送达违法嫌疑人和被侵害人,违法嫌疑人和被侵害人对鉴定意见有异议的,可以在收到鉴定意见复印件之日起三日内提出重新鉴定的申请,经县级以上公安机关批准后,进行重新鉴定。本案对第三人马某的人体损伤程度鉴定结论虽然对于韩某的量罚幅度未有实际作用,但某局将该鉴定意见作为案件证据使用,就应当按照规定的程序办理。而某局于2016年12月19日向韩某送达鉴定意见书,在送达通知书中也明确告知如果对鉴定意见有异议,可以在三日内提出重新鉴定申请,但某局并未给韩某三日的期限,而是于当日即对韩某作出行政处罚。某局的做法明显没有保障当事人应当享有的权利,违反办案程序规定,属于程序违法。故该局作出的行政处罚决定因程序违法而被撤销。
(四)超越职权。该类案件共13件,占全部败诉案件的16.05%。超越职权是指行政机关行使了法律、法规没有赋予该机关的权力,对属于该机关职权范围外的人和事进行了处理,或者逾越了法律、法规所设定的必要的限度等情况。行政机关应当在宪法、法律规定的范围内行使自己的职权。例如:曾某诉某区政府土地行政裁决一案。依据土地管理法相关规定,申请土地行政裁决的主体仅为土地权利人;如对补偿标准有争议,依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款,征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后,由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的,由县级以上地方人民政府协调;协调不成的,由批准征收土地的人民政府裁决。本案中,某市人民政府并非批准征收土地的行政机关,该市人民政府授权某区人民政府对该土地征收纠纷进行行政裁决没有法律依据,因此某区人民政府无权对本案涉及的土地征收纠纷作出行政裁决,故某区人民政府已超越职权。
(五)行政行为明显不当。此类案件2件,占全部败诉案件的2.4%。依据《行政诉讼法》规定,对于明显不当的行政行为,人民法院可以判决撤销或者部分撤销,并可以判决被告重新作出行政行为。例如:刘某诉某公安局行政处罚一案。一、刘某与徐某发生争执的过程,有双方的询问笔录、证人证言予以证实,刘某、武某虽然为未成年人,但其目睹事发经过,且在询问过程中其监护人亦在场,应认可其证言的效力。徐某对刘某进行抓挠和推搡的过程,双方的询问笔录及证人的证言能够相互印证,且有刘某的伤情鉴定予以佐证。对于刘某是否踢打徐某的问题,刘某在几次询问过程中均未承认其动手打徐某,证人在证言中亦陈述刘某未动手打人,仅徐某在多次询问中均陈述刘某在倒地时用脚踢其肚子。陈某的四次询问笔录内容存在互相矛盾之处,陈某第一次询问的笔录中,明确说明没有看到二人动手打仗,二人均未倒地,而是站立状态,在第三次询问笔录中陈述刘某站着踢徐某肚子,关于刘某踢徐某的问题,陈某与徐某陈述明显不符,且陈某的几次证言互相矛盾,难以确认其证言的真实性。徐某仅手部受伤,没有进行伤情鉴定,伤害如何造成也无法确定,刘某踢徐某的事实亦没有伤害后果予以验证。故被诉《行政处罚决定书》中查明在厮打过程中,违法嫌疑人刘某用脚踹了徐某肚子一脚的事实,昌邑公安分局所提举证据并不能证明。另外,没有证据证明刘某存在明知其为孕妇,仍对其故意进行殴打的行为。二、刘某与徐某不能正确处理民间纠纷发生争执继而厮打,从询问笔录来看,可以证实徐某抓挠刘某在先,并将刘某推倒在地,刘某面部手部及背部伤情均有照片证实,经鉴定为轻微伤。徐某手部出血,其陈述系刘某造成,考虑到徐某在争执中先动手厮打,刘某身体伤害后果明显严重于徐某,且二人争执场所为刘某所开托管班内,对其经营亦造成不良影响。某局对刘某、徐某作出幅度相同的处罚决定,且因徐某的身体状况,对徐某的行政拘留不予执行,对刘某来说,显然处罚幅度失当,难以接受。三、延江派出所在对刘某进行询问时,对其使用手铐,刘某作为报案人,在询问当时已经受伤,不存在社会危害性,且所涉事件为情节轻微的治安违法事件,刘某的情形不属于人民警察可以使用约束性警械的情形,故延江派出所在办理案件程序中存在违法之处,对刘某亦属显失公正。故本案中某局对刘某的治安处罚适用法律显然不当。
(六)不履行法定职责。此类案件共11件,占全部败诉案件的13.5%。例如:某公司诉某特检中心不履行职责一案。特检中心是法律法规授权的组织,出具的检验报告可以作为行政许可行为对待,系政府信息公开行政诉讼案件的适格被告。其虽已在几年前向某公司送达过检验报告原件,但在收到某公司提出的申请后,仍依法负有公开政府信息的法定职责。某特检中心所称公开信息已无实质意义、涉案检验报告档案在单位搬迁过程中丢失故要求公开属强人所难等不属于不公开政府信息的法定理由,某特检中心应当以适当方式对某公司的申请进行处理。
其余6件败诉案件中,虽然行政行为被判决撤销,但该行为是由行政相对人提供虚假证明或虚假申报,在形式审查中无法进行鉴别,或者行政行为依法院其他刑事、民事生效判决撤销。这类案件虽然属于行政机关败诉案件,但因败诉而产生的责任不应完全归责于行政机关。
三、行政机关在执法及应诉中存在的其他问题
《行政诉讼法》的立法宗旨是保证人民法院公正、及时审理案件,解决行政争议,保护公民、法人和其他组织的合法权益,监督行政机关依法行使职权。在没有败诉的行政诉讼案件中,个别行政机关在诉讼过程中,仅仅针对于诉讼本身,满意于胜诉的结果,而不考虑深层次的社会矛盾解决。
(一)市、县(区)级政府负责人出庭应诉率较低。2016年我院总结了一年来行政案件庭审情况,制作了《关于吉林地区行政机关负责人出庭应诉情况的调研报告》,报至吉林市政府张焕秋市长。在收到《报告》后,吉林市政府非常重视,要求全市行政机关重视应诉问题,并提出解决方案。市政府办公厅下发《关于加强我市行政机关负责人出庭应诉工作的通知》,此后吉林地区行政机关负责人出庭应诉情况显著改善,尤其是县区级行政部门负责人出庭应诉情况较之前有明显提升,但市、县(区)级政府负责人出庭应诉率较低,仅有个别县区级政府负责人出庭应诉,市级政府负责人无出庭应诉情况。市、县(区)级政府负责人应对出庭应诉工作予以重视,负责人出庭应诉不仅有利于增强领导干部依法应诉的主动性和自觉性,更有利于提升领导干部应用法治思维和法治方式解决行政争议的能力水平。
(二)个别行政机关怠于履行行政职责。例如:贾某诉某市容管理局不履行法定职责案件中,该局自2014年受理贾某投诉之后,至本案审理之时,虽然对争议建筑物的性质进行调查,并两次作出《行政处罚决定》,但历经2年多,在争议建筑已经被确认为违法建筑的情况下,仍未对其进行拆除,影响行政行为的效率,贾某因其投诉问题迟迟未得到解决,对此也有较大意见。依据《行政强制法》第四十四条的规定:对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的,应当由行政机关予以公告,限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼,又不拆除的,行政机关可以依法强制拆除。故该局在对争议建筑物进行处理上属于怠于履行职责,应尽快给贾某的投诉作出反馈,以达到令人满意的社会管理效果。
(三)缺乏行政诉讼应诉能力。有些行政机关对于行政诉讼流程、证据规则、举证要求不熟悉,导致付出大量管理成本,在诉讼中却无法胜诉。应诉中眉毛胡子一把抓,把握不住庭审的重点,答辩缺乏针对性,宽泛不具体,缺乏说服力。例如:张某诉某住房和城乡建设局强制占用土地及行政赔偿一案。该局在诉讼过程中,委托该区管理委员会参与诉讼,因二单位并非从属关系,该委托并不符合法律规定,考虑到该区管委会为征占土地的实际实施部门,其参与诉讼有助于调查案件事实,本院同意该区管委会工作人员作为代理人参加询问。在本案审理过程中,被诉行政机关应诉工作极不到位,在应诉过程中,未提举答辩状及证据材料,法庭组织询问时,出庭人员对案情不了解,基本未能回答法庭提出的任何问题。
(四)在行政应诉工作怠于履行相关义务。本院在审理某社诉某区人民政府土地权属争议一案中发现,某区人民政府在行政应诉方面怠于依法履行义务,在复议过程中未按《中华人民共和国行政复议法》规定的期限提交答辩意见和证据材料,在原告提起行政诉讼后,仍未在法律规定的期限内提交答辩状和证据材料。作为县级人民政府,理应依法办事、依法行政,积极履行应诉义务,而某区人民政府在此方面的做法明显违反法律规定。这样明显不利于法律的执行,也没有认真履行应诉义务,不便于树立良好的法治政府形象。
(五)个别行政机关对当时人程序性权利不够重视,尤其在行政处罚、非诉执行案件中较为突出。例如:某国土资源局申请强制拆除李某的违章建筑一案。该局于2016年8月22日,同时向李某送达《行政处罚听证告知书》《行政处罚决定书》,该送达行为与《行政处罚听证告知书》所交待的你(单位)享有陈述、申辩和听证的权利。如要求上述权利,请在自接到本告知书之日起三日内向本机关提出。相矛盾,亦违反了《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条第(一)项的规定。该局在向李某送达《行政处罚听证告知书》时,仅在送达回证中注明不听证,没有其他证据证明李某明确放弃陈述、申辩和听证权利,即便李某在收到《告知书》时有放弃权利的意思表示,其在三日内仍享有申请陈述、申辩和听证权利。在此种情况下,在送达《告知书》同日送达《行政处罚决定书》,剥夺了李某陈述、申辩和听证的权利,属于程序违法。故该局对李某的行政处罚程序存在不当之处,我院裁定对该局强制执行申请不予核准。
四、预防和化解行政争议的建议
通过对2017年行政诉讼案件和行政非诉执行案件的梳理、分析,我们认为,行政机关胜诉率比例不断上升,这反映出我市行政机关在不断规范行政行为,坚持依法履职尽责,基本做到了依法办事、依法行政,政府在依法管理经济、社会事务方面的能力明显提高,干部依法行政水平进一步增强,政府形象和公信力显著提升。但是新的经济形势使部分领域的行政争议不断凸显,人民群众的利益诉求也不断增强,新形势下的官民矛盾纠纷排查化解任务依然很艰巨,全市法院和各级行政机关在合理引导群众依法表达诉求、及时妥善化解行政争议、加强社会管理创新方面,都将担负着重要责任,为此,我们建议:
1、进一步巩固和发展行政与司法的良性互动机制,建立多元化预防和化解行政争议机制。人民法院和行政机关应当加强良性互动,相互理解、相互信任、相互支持,共同完成化解社会矛盾、维护社会稳定的重任。近年来,我院通过《行政审判白皮书》、《司法建议书》、《关于吉林地区行政机关负责人出庭应诉情况的调研报告》与我市行政机关建立了多种形式的良性互动载体和机制,行政机关首长出庭应诉率显著提升,行政机关应诉能力亦明显提升,但也应看到各区域发展还不平衡,且良性互动的深度和广度还不够,行政与司法形成合力共同预防和化解行政争议的作用有待于进一步发挥。
2、进一步加强政府法制工作,充分发挥行政复议功能和作用。行政机关的法制机构是处理行政复议案件、监督行政执法和出庭应诉的重要机构,是法院和行政机关沟通联系的桥梁和纽带,所以法制机构的建立健全和队伍素质的提高是政府法制工作的重中之重,特别是法制机构肩负的行政复议职能是行政机关内部层级纠错的法定途径。但目前我市政府法制机构建设还比较薄弱,法制机构的复议、监督职能也没有充分发挥,其与行政机关之间的沟通还不够通畅,为此建议各级政府进一步加强法制机构的建设,充分发挥其层级纠错的功能和作用,力争将更多的行政争议有效化解在行政程序之中。
3、牢固树立依法行政的观念,继续大力倡导行政首长出庭应诉。全面依法治国是国家治理的一场深刻革命,坚持依法行政,严格依法办事,是党的执政能力建设的重要方面。行政机关及其工作人员要带头尊法学法守法用法,这直接关系到人民群众合法权益的保护,关系到国家和社会的和谐稳定,关系到党和政府的形象和执政基础。为此,政府个部门要加强对行政执法人员的监督和培训,牢固树立依法行政的观念。行政首长出庭应诉是为政府、为行政机关行使公权力负责任的表现,是维护行政机关良好形象的需要。为此建议,倡导和鼓励行政首长尽可能出庭应诉,并使之形成常态、长效、主动性机制。
法治政府由法律产生,行政权来源于法律并受制于法律,受法律监督,对法律负责。而法律的生命在于实施,法律的权威也在于实施。各级政府在依法治国中要起到引领和示范作用,并且要通过加强法治政府建设,来提升依法行政水平。随着全市行政机关行政执法水平及应诉能力的逐年上升,全市法院将开启行政审判工作新局面,领航依法治市新征程,助推法治政府建设取得新成效。
发布人: 管理员
来源: 本站原创
发布时间: 2018-09-13 10:24:05
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