吉林市中级人民法院
2016年度行政案件司法审查报告
2016年,随着新《行政诉讼法》的实施,登记立案制度的进一步落实,行政案件数量呈急剧上升态势,达到行政审判庭创建以来最高值,给行政审判工作带来了巨大的挑战。为进一步促进依法行政,有效化解行政争议,切实保障行政相对人的合法权益,继续保持行政审判与行政执法的良性互动,我院对全市行政机关涉诉行政案件反映出的行政执法工作存在的问题进行了梳理和分析,提出进一步规范行政执法工作的建议,希望能够为推进政府依法行政,加快法治吉林建设尽绵薄之力。
一、2016年全市行政机关涉诉行政案件的基本情况
2016年,全市法院共受理行政案件1357件,审结1333件。其中一审诉讼案件收案420件,结案400件;二审诉讼案件收案236件,结案234件;行政非诉执行案件收案701件,结案699件。案件涉及城乡建设、国土资源、社会保障、安全生产、公安、规划、工商、卫生等多个行政管理领域,涉诉行政机关包括吉林市人民政府和所辖县、市、区、乡镇人民政府及相关职能部门和法律、法规授权的组织。从行政行为类型来看,涉及行政征收、行政处罚、行政许可、行政裁决、行政强制、行政登记、行政确认、信息公开等多个类型。
2016年,全市行政机关(包括法律、法规授权的组织)涉诉行政诉讼案件中,被判决撤销、确认违法的67件,行政机关败诉率为10.57%。与去年相比,行政机关败诉率呈下降趋势。
二、行政机关败诉率及败诉案件原因分析
随着法治政府建设的推进,全市行政机关在依法行政意识、执法水平以及应诉能力方面均有了较大程度的提高。但是从行政审判实践来看,个别行政机关在行政执法中仍存在一些不容忽视的问题,还需进一步改进和提高。通过对涉诉行政案件的调研、统计分析,行政机关败诉原因主要有以下几个方面:
(一)认定事实不清,证据不足。此类案件共23件,占全部败诉案件的34.3%。主要表现在:1.认定事实的主要证据不足,草率作出行政决定。如某村委会诉某市人民政府土地权属确认一案,第三人没有办理土地登记且其实际修建办公用房仅占地1.25亩,1984年某市人民政府土地清查办公室已经确认其占地为1.25亩,第三人也仅就1.25亩的占地支付了土地补偿费、土地管理费及农业税,在没有提供其他征地手续的情况下,2016年某市人民政府在作出土地确权决定时,却认定第三人于1979年征用1.5亩土地,这与实际占用土地面积不符,属事实不清,证据不足,依据此事实作出确权决定显然不当。2.怠于履行举证责任,未按照最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》的要求提交证据。如在收到起诉状副本之日起十五日内不提供证据,提交证据时已超过举证期限。有些案件被诉机关为政府,而实际作出行政行为的机关为政府职能部门,政府在收到举证通知后,将案件交予实际承办部门处理,在应诉责任的转交过程中往往就超出了15日的举证期限。有些县区行政机关在接到举证通知后,未能及时组织应诉工作,在举证期限内未能提交答辩状及证据材料,导致承担不利后果。在这方面,吉林市人民政府的应诉工作做的很好,虽然应诉案件较多,但举证及时、材料形式规范,为行政诉讼的顺利进行奠定了基础。
(二)适用法律错误。此类案件共4件,占全部败诉案件的5.9%。具体表现为:1.下位法的规定不明确时,并未依照上位法规定理解,而是自行对下位法进行理解,导致因适用法律错误而败诉;2.行政行为缺乏法律依据,或者行政行为与其引用的法律法规不符;3.引用的法律规范或条款与案件实际情况不相符。如某市国土资源局申请强制执行赵某等违法占地案件中,某市国土资源局认为赵某等违法占地并进行处罚,而赵某等所占用土地,部分符合土地利用总体规划,部分不符合土地利用总体规划,某市国土资源局在《行政处罚决定书》中同时适用《吉林省土地管理条例》第五十八条、第五十九条的规定,此二条规定分别针对不同违法情形,规定了两种不同的处罚方式,不能同时适用,故该《行政处罚决定书》适用法律存在错误。
(三)程序违法。此类案件共14件,占全部败诉案件的20.9%。程序违法是指作出行政行为时违反了法律规定的步骤、顺序、方式和时限等要求。如苏某诉某局行政处罚一案,苏某在笔录中明确表示要求陈述和申辩,但从行政机关举证来看,未见其听取苏某陈述和申辩的证据,也未见其对陈述、申辩进行复核的证据,损害了当事人的权利。又如某公司诉某局返还保证金一案,某局虽然主张是根据市政府联席会议结论作出行政行为,但未依法定程序处理,故属于程序违法。
(四)行政行为明显不当。此类案件2件,占全部败诉案件的2.9%。依据《行政诉讼法》规定,对于明显不当的行政行为,人民法院可以判决撤销或者部分撤销,并可以判决被告重新作出行政行为。如王某诉某市公安局治安行政处罚一案,公安机关认定王某和单某结伙殴打赵某,而王某虽对赵某实施了殴打行为,但该行为起因是赵某扰乱其工地秩序在先,在公安机关出警后赵某仍未停止。事后王某与赵某已达成谅解协议,故被诉公安机关的法律适用及行政处罚幅度明显不当。
(五)超越职权。此类案件共5件,占全部败诉案件的7.6%。行政机关在作出行政行为时,一定要对行政行为内容进行严格把握,使行政行为在法律法规授权范围内运行。部分行政机关在作出行政行为时,超出了法律法规授权的范围,因而败诉。如某县人民政府在处理某社申请撤销任某林权执照问题时,作出了《关于撤销任某永林字047204号林权执照的处理决定》,在法律法规没有授权的情况下,以行政决定的形式对是否应予撤销林权执照申请作出答复,超越职权。
不履行法定职责。此类案件共9件,占全部败诉案件的13.4%。此类案件于2016年显著增加,涉及多地政府及其职能部门,这种情况一定程度上反映出公民维权意识的增强,同时也对行政机关的工作提出了更高要求,对于当事人的申请,应当给予答复或履行职责的,一定要及时做出处理。如贾某申请某市政府处理林权争议,某市政府的处理决定被上级政府的行政复议决定撤销,在林权争议仍然存在的情况下,未在法定期限内重新作出处理决定,导致贾某起诉要求其履行职责。
其余10件败诉案件中,虽然行政行为被判决撤销,但该行为是由行政相对人提供虚假证明或虚假申报,在形式审查中无法进行鉴别,或者行政行为依法院其他刑事、民事生效判决撤销。这类案件虽然属于行政机关败诉案件,但因败诉而产生的责任不应完全归责于行政机关。
此外,个别行政机关存在机械分割内部职能,人民群众向其内部某个部门提出申请,因负责处理的部门没有收到,就视其没有提出申请,因此怠于履行行政职责;个别行政机关不能正确处理依法行政与服务人民群众之间的关系,存在机械地理解法律条文和上级文件,漠视人民群众利益诉求的问题;个别案件也存在行政机关超越职权或滥用职权,引发行政相对人激烈上访的问题。
行政机关在执法及应诉中存在的其他问题
《行政诉讼法》的立法宗旨是保证人民法院公正、及时审理案件,解决行政争议,保护公民、法人和其他组织的合法权益,监督行政机关依法行使职权。在没有败诉的行政诉讼案件中,个别行政机关在诉讼过程中,仅仅针对于诉讼本身,满意于胜诉的结果,而不考虑深层次的社会矛盾解决,这样的胜诉属于治标不治本。
(一)缺乏正确的行政诉讼观念。尽管行政审判已经开展很多年,但仍有部分行政机关对于行政诉讼的认识,还停留在行政诉讼发展之初的阶段。在应诉过程中,不认真思考积极妥善解决问题,也不愿与原告在法庭上通过法律程序解决纠纷。例如,张某诉丰满经济开发区管理委员会征收行为一案中,开发区管委会虽然承认是其实施的征收行为,但没有提供证据证明其具有征收土地的行政职能,本案被诉行为无论在程序上还是在实体上均存在严重问题,法院考虑到征收工作的实际困难,同时与张某情况类似的案件还有多起,希望能够妥善解决该部分征收问题,在诉讼过程中给予开发区管委会充分的时间做工作,但开发区管委会始终未与原告洽谈协商,也不寻求其他正确途径解决问题,导致矛盾不但未能得到缓和,反而在多次诉讼过程中,双方矛盾越来越深。
(二)对司法权威不够尊重。有的行政机关的诉讼代理人出庭迟到,在庭审中不遵守庭审秩序;有的行政机关在应诉时委托的代理人身份不符合法律规定,仅委托律师作为代理人出庭,这违反了《行政诉讼法》中关于“被诉行政机关负责人不能出庭时,应当委托行政机关相应的工作人员出庭”的规定;有的行政机关对法院判令其重作行政行为不执行;有的行政机关委托出庭的工作人员对案情所知甚少,对法官的提问亦无法回答,既说不清事情的来龙去脉,又没有协调和调解权限;有的行政机关对司法专邮邮件不予重视。如某区政府对司法专邮邮件两次予以拒收,经过多次沟通才最终签收,延长了审理周期,给行政诉讼工作造成不必要的麻烦。
(三)缺乏行政诉讼应诉能力。有些行政机关对于行政诉讼流程、证据规则、举证要求不熟悉,导致付出大量管理成本,在诉讼中却无法胜诉。应诉中“眉毛胡子一把抓”,把握不住庭审的重点,答辩缺乏针对性,宽泛不具体,缺乏说服力。
(四)行政机关负责人对出庭应诉重视不够。《行政诉讼法》第三条第三款规定:“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。”《<行政诉讼法>解释》第五条规定:“行政机关负责人包括行政机关的正职和副职负责人。”吉林市人民政府高度重视我院报送的《关于吉林地区行政机关负责人出庭应诉情况的调研报告》,于2016年8月专门下发《关于加强我市行政机关负责人出庭应诉工作的通知》要求各县(市)区人民政府,各开发区管委会对涉及重大公共利益、社会高度关注或者可能引发群体性事件等案件以及人民法院书面建议行政机关负责人出庭的案件,应当出庭应诉。《通知》下发后行政机关负责人出庭率大幅提高,由《通知》下发前的4.5%上升到下发后的44%。但还有一些行政机关负责人顾及“面子”,怕追究行政责任,在应诉中突出表现为不愿出庭、不敢出庭,或者虽出庭但“不出声”。
此外,行政案件引发的信访问题化解难度极大,亟需从源头上采取有效预防和治理措施。由行政案件引发的信访问题与刑事或民事纠纷产生的信访问题有较大区别,有些行政案件在法院立案前,当事人就已在政府信访多年。法院通过合法性审查维持行政机关的决定,并不能掩盖因行政机关自由裁量权行使不当造成的行政相对人利益失衡。所以,更重要的是从源头上采取有效的预防措施,从提高执法水平、执法能效、执法为民上下功夫,积极解决百姓亟需解决的问题,尽量减少行政权力在维护公共利益时对个体权益的侵害,树立以人为本、优质服务、诚实守信的政府形象。
四、对2017年政府行政执法及应诉工作的建议
结合涉诉行政案件反映出的问题,为促进我市行政机关依法行政,维护公民的合法权益,构建司法与行政良性互动机制,提出如下建议:
(一)更新思想观念。一方面要认识到规范行政机关应诉行为是一项意义重大的工作,要加强重视;另一方面要认识到人民法院通过行政诉讼规范行政机关的应诉行为有利于促进行政机关依法行政,提高行政执法水平。行政机关要克服在行政应诉中不敢当被告、不愿接受监督的思想。同时,政府作为行政主体,要增强依法行政的责任感,在行政诉讼案件中,必须在答辩状中全面、准确、详实地阐述行政行为的合法性和合理性,提交作出行政行为的依据和有关证据材料。要对原告提出的诉求做出有针对性的答辩。
(二)加强沟通协调。行政机关应加强与人民法院的联系和沟通,对于人民法院提出其应诉中违法或不当的行为,行政机关应及时纠正,有不同看法及时与法院沟通。要自觉履行人民法院生效判决、裁定,对人民法院的司法建议应认真落实,并将落实情况及时反馈给法院。此外,行政机关内部执法部门与法制部门也应加强沟通,避免执法部门在执法时出现程序违法、行为不当等情况。
(三)提高应诉能力。对于本辖区内有重大影响的案件、有重大信访风险的案件、群体性纠纷案件以及人民法院认为行政机关负责人应当出庭的其他案件,行政机关负责人必须出庭应诉。对于其他案件,行政机关可根据案件性质和工作安排确定出庭人员,但至少应保证本单位有一名参与作出行政行为的工作人员出庭应诉,不得单独委托律师出庭应诉。出庭人员应对案件情况充分了解,能够有效回答法官当庭提出的问题,并提供法官需要参阅的文件原本。
法律是治国之重器。2017年,随着对新《行政诉讼法》的逐渐适应,行政机关行政执法水平及应诉能力的逐年上升,全市法院将开启行政审判工作新局面,助推法治政府建设取得显著成效。
二〇一七年一月十七日
发布人: 管理员
来源: 本站原创
发布时间: 2018-09-13 10:24:06
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