吉林市中级人民法院司法审查报告(2012-2014年度)
为促进依法行政,有效化解行政争议,切实保障行政相对人的合法权益,继续保持行政审判与行政执法的良性互动,通过对全市行政机关涉诉行政案件反映出的行政执法工作存在的问题的梳理和分析,提出进一步规范行政执法工作的建议,希望对推动吉林市“率先实现法治政府建设新成效”的工作目标有所裨益。
一、2012~2014年全市行政机关涉诉行政案件的基本情况
2012~2014年,全市两级法院共受理一审行政案件957件,审结946件;受理二审行政案件245件,审结216件。案件涉及城乡建设、国土资源、社会保障、安全生产、公安、规划、工商、卫生、教育等多个行政管理领域,涉诉行政机关包括市(县、区)人民政府及相关职能部门以及法律、法规授权的组织。从行政行为类型来看,涉及行政征收、行政处罚、行政许可、行政裁决、行政强制、行政登记、行政确认、信息公开等多个领域。
2012~2014年,全市法院共受理行政非诉执行审查案件1481件,审结行政非诉执行案件1457件,其中裁定准予执行1088件,不予执行241件,行政机关撤回申请39件,按撤回申请处理88件,裁定准予执行率74.73%。这些案件,主要集中在旧城区改造和重大项目建设中的征地、拆迁领域。社会稳定风险和信访风险总体可控,除龙潭区外,未发生群体事件和暴力冲突。
2012~2014年,全市行政机关(包括法律、法规授权的组织)涉诉行政案件中,被判决撤销、确认违法、确认无效的115件,行政机关败诉率为9.66%。行政机关败诉率较高的法院依次为:舒兰市人民法院行政机关败诉率为50%,蛟河市人民法院行政机关败诉率为43.75%(其中败诉案件的4/7为舒兰市行政机关),磐石市人民法院行政机关败诉率为33%。
二、行政机关败诉率及败诉案件原因分析
(一)败诉率分析
单纯从数据来看, 9.66%的行政机关败诉率并不算高,但全市法院在审理行政案件中积极开展协调和解工作,通过与行政机关沟通行政行为存在的违法或瑕疵,行政机关主动改变具体行政行为,原告或上诉人申请撤诉的达353件(占审结案件总数的30.38%),这些案件亦不同程度地存在违法或瑕疵,因原告或上诉人申请撤诉,法院没有判决行政机关败诉,从而使行政机关败诉率大幅降低,否则行政机关败诉率将大幅上升,甚至可能超过30%。另外,2012~2014年征收(拆迁)案件占案件总数的59.53%(2009~2011年仅为4.19%),这些案件中多数都存在明显瑕疵,有些甚至存在明显违法,但如果判决行政机关败诉,可能会影响到整个项目建设的进程,不利于地方经济发展,基于公共利益和社会稳定等大局考虑,未判决行政机关败诉。
(二)行政机关败诉原因分析
随着法治政府建设的推进,全市行政机关在依法行政意识、执法水平以及应诉能力方面均有了较大程度的提高。但是从行政审判实践来看,个别行政机关在行政执法中仍存在一些不容忽视的问题,还需进一步改进和提高。通过对涉诉行政案件的调研,行政机关败诉的案件,其原因主要有以下几个方面:
1.认定事实不清,证据不足。
此类案件共83件,占全部败诉案件的72.17%。主要表现在:(1)对事实的调查不够充分,草率作出行政决定。如:未查明被征收房屋的产权状况,直接以现居住人为被征收人作出征收补偿决定;被征收人已死亡,未查明继承人,直接对已死亡的被征收人作出征收补偿决定。(2)在证据的收集和认定上存在瑕疵,导致作出具体行政行为的主要证据不足。如:未收集是否存在劳动关系的证据,未认定劳动关系,就对相关企业作出行政处理决定;采用已经过期的评估报告作出补偿决定。(3)未对证据材料进行必要的审查核实,导致登记行为存在偏差。如:申请人持伪造的房屋产权证申请变更登记,房屋登记部门未进行认真审查核实,就办理了变更登记。(4)怠于履行举证责任,未按照最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》的要求提交证据。如在收到起诉状副本之日起十日内不提供证据,提交证据时已超过举证期限。
2.适用法律错误。
此类案件共18件,占全部败诉案件的15.65%。具体表现为:(1)不同层级法律规范的关系定位错误,在下位法与上位法冲突时,直接适用下位法,导致适用法律错误。(2)对法律的生效、失效时间及溯及力把握不准确,导致适用法律错误。(3)将不具有法律效力的批复、答复作为法律规范引用,没有引用法律规范。(4)引用的法律规范或条款与案件不相符。
3.程序违法。
此类案件共14件,占全部败诉案件的12.18%。程序违法是指作出具体行政行为时违反了法律规定的步骤、顺序、方式和时限等要求,主要表现为:(1)程序颠倒,如先调查,后立案;先进行评估作业,后选择评估机构。(2)未履行告知权利和听取陈述申辩程序。(3)留置送达程序违法。
此外,个别行政机关不能正确处理依法行政与服务群众之间的关系,存在机械地理解法律条文和上级文件,漠视人民群众利益诉求的问题;个别案件也存在行政机关出于利益趋动,超越职权或滥用职权,引发行政相对人激烈上访的问题。
三、行政机关在执法及应诉中存在的其他问题
(一)征收案件法律适用混乱,削减法定补偿顶目和补偿标准现象突出
根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十三条的规定,对因征收房屋造成的停产停业损失应予补偿。但《吉林市城市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》第三十四条将住宅改营业房屋的停产停业损失改为附条件奖励,超过规定期限未搬迁的则不予奖励。停产停业损失属法定补偿项目,地方政府规章将其改为附条件的奖励,于法无据。吕某及王某诉吉林市人民政府房屋征收补偿纠纷案中,征收部门在作出征收补偿决定时直接适用《吉林市城市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》,对停产停业损失未予补偿。吉林市中级人民法院在审理时发现上述问题,但为不影响项目建设的进度和其他被征收人的回迁安置,维持了吉林市人民政府的房屋征收补偿决定。吕某及王某不服,申诉至吉林省高级人民法院。吉林省高级人民法院认为,征收补偿决定中未对停产停业损失予以补偿,属于漏项,指令本院再审,并要求充分保护被征收人合法权益,依法予以补偿。
根据《立法法》的规定,除经济特区和民族自治地区外,不得对国务院的行政法规作出变通规定。当下位法与上位法冲突时,应当适用上位法。如直接适用下位法,则会导致适用法律错误。在房屋征收过程中,不得因被征收人行使诉讼权利,未按期搬迁而削减补偿项目和补偿标准。《吉林市城市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》虽然已在2013年1月23日废止,但由于诉讼程序的滞后性,依据该规定作出的征收补偿决定依然大量存在,上述问题仍需要引起高度重视。
《吉林市城市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》废止后,《吉林市国有土地上房屋征收与补偿条例》第五十一条虽然未削减法定补偿项目,规定对停产停业损失予以补偿,但同时规定,未在签约期限内签订协议或未按期搬迁的,从事商业、服务业的,停产停业损失由被征收房屋价值的20%降为5%。该《条例》同样存在与上位法《国有土地上房屋征收与补偿条例》相冲突的问题。
(二)对信息公开缺乏足够重视和有效应对措施,致使部分项目的征收(拆迁)工作陷入被动局面
随着公民维权意识的提高,被征收人诉讼请求的范围呈逐步扩展趋势,从补偿决定、征收决定、拆迁裁决,一直追溯到用地许可、规划许可、拆迁许可乃至立项审批,甚至单独就征收程序的信息公开提起诉讼。由于相关政府部门对信息公开工作不够重视,上述许可既不向被征收(拆迁)人送达,也不向被征收(拆迁)人告知诉讼权利,被征收(拆迁)人起诉的期限可延长至两年,而征收补偿决定直接向被征收人送达,其起诉期限只有三个月,致使被征收人的诉讼常常按“倒叙”方式展开,往往是法院审理完征收补偿决定或拆迁裁决,被征收(拆迁)人又就相关许可提起诉讼,使法院的审判和执行工作陷入尴尬之中,征收(拆迁)项目亦无法正常进行。
如:张某与舒兰市住房和城乡建设局拆迁纠纷一案,2012年7月4日舒兰市住房和城乡建设局作出舒住建裁字[2012]第29号行政裁决,张某未申请复议,也未向人民法院提出行政诉讼,舒兰市住房和城乡建设局遂申请法院强制执行。2013年2月6日舒兰市人民法院作出(2013)舒行审执字第8号行政裁定,准予强制执行。2013年11月,张某就相关许可申请信息公开后,就立项审批、拆迁许可、规划许可、棚改审批分别起诉,法院的准予执行裁定虽然已发生法律效力,却不得不暂缓执行,且面临被新的判决推翻的风险。2014年10月,经蛟河市人民法院审理,该项目的上述许可均被确认违法。
再如:杨某等12户居民诉吉林市人民政府房屋征收补偿纠纷案中,征收部门认为吉林市钧石价格评估有限公司具备房地产评估资质,杨某等向吉林省住房和城乡建设厅申请信息公开。吉林省住房和城乡建设厅的《政府信息公开告知书》称,吉林市钧石价格评估有限公司不是房地产估价机构,没有房地产估价机构资质。征收部门认为该项目属棚户区改造,杨某等向国土资源部申请信息公开,国土资源部答复称,该项目属商业开发。
从以上案例可以看出,目前,本市政府相关部门对信息公开还缺乏足够的重视,对公民申请信息公开对政府工作造成的冲击还缺乏有效的防范和应对措施。当事人通过申请信息公开后对征收项目的相关许可提起诉讼,以釜底抽薪的方式使征收工作无法正常进行,其破坏力相当严重,亟需引起重视。
(三)一些行政机关在诉讼程序终结前强行要求法院裁定准予强制执行,导致法院判决、裁定自相矛盾,严重影响司法公信力
在法定起诉期限内和行政诉讼期间,行政机关不能申请人民法院审查非诉强制执行。否则,法院将陷入对同一具体行政行为进行双重审查的困境。由于非诉执行审查和诉讼审查的审查标准和审查强度不同,很可能导致法院判决、裁定自相矛盾的现象。
如:陈某诉吉林市城乡建设委员会(以下简称吉林市建委)拆迁行政裁决一案,2011年4月7日陈某提起行政诉讼。2011年4月15日吉林市建委申请强制执行。2011年7月14日吉林市船营区人民法院作出(2011)船行审执字第18号行政裁定,认为吉林市建委作出的(2011)吉市建裁字第646号行政裁决认定事实清楚,程序合法,适用法律正确,根据诉讼不停止执行原则,准予强制执行。2013年11月22日该院作出(2012)船行初字第42号行政判决,认为吉林市建委作出的(2011)吉市建裁字第646号行政裁决证据不足,程序违法,除第三项限期搬迁(已执行完毕)外,第一、二项均被撤销。
龙潭区八家子征地纠纷亦存在同样的问题,多起集体土地及房屋征收案件中存在判决、裁定自相矛盾的现象。另外,2014年8月,楚某等13户居民就征地纠纷提起诉讼的行政案件尚在审理之中,相关政府部门强行要求龙潭区法院在诉讼程序终结前裁定准予强制执行,最后造成村民与执行人员发生暴力冲突、龙潭区城管大队长被砍死的严重后果。龙潭区因征地而发生暴力冲突事件的教训是深刻的,值得我们认真反思。
(四)行政机关负责人或相应的工作人员不出庭,出庭人员无完全诉讼权限,影响行政纠纷的处理
长期以来,出庭人员不具备完全诉讼权限,而具有完全诉讼权限的行政机关负责人或相应的工作人员不出庭,一直是困扰行政审判的难题。一些行政机关委托律师包打官司,既说不清事情的来龙去脉,又没有协调和调解权限,审判人员不得不在庭审后找行政机关了解情况,做协调和调解工作,使行政审判的庭审效率和庭审效果均受到不同程度的影响。行政机关负责人或相应的工作人员不出庭,不仅无法满足人民群众“告官要见官”的需求,而且影响行政纠纷的处理,导致行政纠纷难以化解。如徐某诉磐石市林业局行政赔偿一案中,磐石市林业局只委托一名律师出庭应诉,开庭时因律师无调解权限,调解无法进行,审判长和承办人到磐石市林业局做调解工作,该局领导避而不见,法定的调解程序无法进行,行政纠纷无法化解,最终导致徐某到松原拦截国家领导人车辆,造成恶劣的社会影响。这一案例警示我们,小官不出庭,百姓就会去找大领导,建立行政机关负责人或相应的工作人员出庭制度势在必行。
(五)行政案件引发的信访问题化解难度极大,亟需从源头上采取有效预防和治理措施
行政纠纷成因复杂,往往既有土地、林地界限不清,产权不明晰等历史因素,也有行政机关自由裁量权行使不当,程序不公正造成的现实利益冲突,因而化解难度极大。由行政案件引发的信访问题与刑事或民事纠纷产生的信访问题有较大区别,甚至有些行政案件在法院立案前,当事人就已在政府信访多年。法院通过合法性审查维持行政机关的决定,并不能掩盖因自由裁量权行使不当造成的利益失衡;现行法律规范设定的有限补偿、有限赔偿制度,亦无法使当事人受损的权益得到充分受偿。行政纠纷反映的是社会转型时期复杂的官民冲突,因此,诉讼程序并不能实现行政纠纷的完全化解,还需要建立和健全多元纠纷化解机制。当然,更重要的是从源头上采取有效的预防措施,提高依法行政水平,尽量减少行政权力在维护公共利益时对个体权益的侵害,把矛盾纠纷化解在萌芽状态,防止矛盾激化,这才是治本之策。
四、进一步提高行政执法水平,促进法治政府建设的建议
为推动吉林市“率先实现法治政府建设新成效”的工作目标,结合涉诉行政案件反映出的问题,提出如下建议:
(一)注重预防,不断增强依法行政的能力和水平
各级行政机关应严格按照中共中央《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的要求,全面推进依法行政,进一步加强法治政府建设,准确把握改革、发展、稳定的新形势,坚持党的领导、人民当家作主和依法治国三者的有机统一,把维护最广大人民的根本利益作为政府工作的出发点,及时回应人民群众的新期待,切实增强建设法治政府的使命感、紧迫感和责任感,不断提高依法行政的自觉性,做到依据法定职责、按照法定程序管理经济社会事务,注重从源头上预防和减少行政争议的发生。大力推进行政决策的科学化、民主化、法治化,把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定作为重大决策的必经程序,完善行政风险评估和决策跟踪反馈机制。同时,针对行政执法中带有普遍性的突出问题,建立健全行政执法责任制和评价考核制度,形成规范决策、依法执法和有效监督的良性执法体系。加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。
(二)注重民生,着力保障行政相对人的合法权益
行政权的运用,与社会公共利益和公民个人利益密切相关,在建设法治政府的时代背景下,行政机关更应提高法律意识和服务理念,依法维护行政相对人,尤其是弱势群体的合法权益,尽量避免因机械执法给行政相对人造成不必要的困扰和损害,更好的维护社会稳定。建议行政机关高度重视和妥善处理涉及房屋征收、工伤认定、社会保险待遇、林权保护等民生类行政争议,充分考虑并最大限度保护人民群众的合法权益。在行使自由裁量权时,应适当向弱势群体倾斜;对规范性文件的用语理解不一致的,应作出有利于弱势群体的解释。尤其是房屋征收工作中,要严格按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定,进一步提高国有土地上房屋征收补偿工作的执法能力与水平,既要保障重点工程顺利推进,又要切实维护被征收人的合法权益。
(三)注重规范,努力提升行政执法的质量和效果
近年来,行政执法总体上虽然有了很大改善,但执法不规范,程序不严谨等问题依然不同程度地存在。在中央大力倡导依法治国的背景下,严格依法办事、推进行政执法规范化,应当成为摆在各级行政机关面前的一项艰巨而复杂的任务。行政执法机关应当进一步强化程序意识,加强程序制度建设,细化执法流程,明确执法环节和步骤,保障程序公正。在处理违法行为时,手段和措施要适当适度,尽力避免或者减少对当事人合法权益的损害。通过加强执法规范化建设,提升行政执法的质量和效果,不断增强政府公信力。
(四)注重效果,充分发挥行政复议化解行政纠纷的功能作用
行政复议是行政机关依法解决行政争议,化解社会矛盾,加强层级监督的一项重要法律制度。但由于一些复议机关存在形式主义作风,为避免本机关当被告,对复议案件草率地维持了事,逐渐丧失了化解行政纠纷的功能和作用。修订后的《行政诉讼法》第二十六条第二款规定:“经复议的案件,复议机关决定维持原行政行为的,作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告;复议机关改变原行政行为的,复议机关是被告。”复议机关应当以《行政诉讼法》修改为契机,针对当前行政复议工作存在的问题,切实改进工作作风,依法履行复议职责,增强行政复议化解行政纠纷的功能和效果,重塑行政复议的公信力。
(五)推进信息公开,提高行政工作的透明度
公开透明,让权力在阳光下运行,是现代政府的重要特征。信息公开,对减少暗箱操作,维护人民群众的合法权益具有重大意义,同时,也是预防和减少行政纠纷的有效途径。行政机关要正确、积极地看待信息公开工作。建议政府法制部门加强对信息公开工作的指导,督促各部门完善政府信息公开工作机制,加强对信息公开工作人员的培训,增强法制意识和专业水平。在受理信息公开申请时,要加强对申请人的指导,明确申请公开的事项;在审查申请时,要根据申请公开的事项逐项进行审查,并在法定期限内作出答复。尤其要做好房屋征收工作中的信息公开,提高行政征收工作的透明度,吉林市发改委、规划局、国土局、建委等相关部门应积极主动地推进房屋征收工作的信息公开,尽量避免因被动公开信息而延长行政相对人的起诉期限,影响征收工作和项目建设的进度。
(六)推进行政机关负责人或相应工作人员出庭制度,提高庭审效率和效果
修订后的《行政诉讼法》第三条第三款规定:“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的,应当委托行政机关相应的工作人员出庭。”行政机关负责人出庭,不仅可以满足老百姓告官要见官的愿望,同时也可以缓解官民矛盾,有利于案件的解决。修订后的《行政诉讼法》实施后,对于本辖区内有重大影响的案件、有重大信访风险的案件、群体性纠纷案件以及人民法院认为行政机关负责人应当出庭的其他案件,行政机关负责人应当出庭应诉。对于其他案件,行政机关可根据案件性质和工作安排确定出庭人员,但至少应保证本单位有一名工作人员出庭应诉,不得单独委托律师出庭应诉。行政机关负责人不出庭的,应当对出庭应诉的人员进行具体明确的授权,以保证庭审程序的正常进行。对于可以调解的案件,出庭人员应当具有调解的特别授权。
发布人: 管理员
来源: 本站原创
发布时间: 2018-09-13 10:24:06
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